Landerapport: Danmark halter bagefter i innovative offentlige indkøb

Danmark er europæisk ”low performer” i politiske rammevilkår for innovative offentlige indkøb.  

Det viser den seneste landerapport fra Europa-Kommissionen, som benchmarker 30 europæiske lande og vurderer, hvor langt de er med at udvikle og implementere politikker og værktøjer til innovationsfremmende offentlige indkøb (på engelsk innovation procurement).  

Rapporten er udarbejdet af PwC EU Services EESV for Europa-Kommissionen og er baseret på den danske udbudslovgivning og vejledninger, retningslinjer og strategier fra relevante myndigheder.¹ Rapporten giver dermed et detaljeret billede af, hvor Danmark står i forhold til andre europæiske lande, når det kommer til at skabe de bedste rammer for innovative offentlige indkøb.

Og konklusionerne bør give anledning til bekymring. For selvom Danmark har gjort fremskridt på en række områder, er vi rangeret som nummer 21 ud af 30 lande. Med en samlet score på 25,8 pct. ligger vi under det europæiske gennemsnit på 33,1 pct., hvilket kvalificerer os til titlen som ”low performer” i innovative offentlige indkøb.

Et uforløst potentiale 

"Det offentlige køber ind for over 450 milliarder kroner om året og har dermed et stort potentiale som drivkraft for innovation i samfundet. Vi går glip af enorme samfundsmæssige gevinster, når vi ikke formår at udnytte den offentlige indkøbsmuskel til at udvikle nye, innovative løsninger gennem offentlig-privat samarbejde,” siger Jakob Scharff, branchedirektør i DI.

"Det er dybt problematisk, for vi har brug for nytænkning og innovation, hvis vi skal løse nogle af de komplekse samfundsudfordringer, vi står med, herunder fremtidssikringen af vores velfærdssamfund, manglen på hænder og den grønne omstilling."

Innovative offentlige indkøb kan defineres som samspil mellem offentlige og private aktører, der fører til indkøb og implementering af noget nyt, som skaber værdi eller løser et konkret problem for den offentlige aktør.²    

Processen kræver ofte flere ressourcer end traditionelle indkøb af eksisterende produkter eller ydelser. Til gengæld resulterer innovative indkøb i løsninger, der netop skaber værdi for både den offentlige ordregiver, de private virksomheder og samfundet som helhed, fordi de fører til nye eller væsentligt forbedrede produkter, serviceydelser, organisationsformer eller processer. Ofte bliver innovative løsninger også billigere over tid.  

Danmark har taget flere skridt i den rigtige retning for at skabe bedre rammer for innovative indkøb. Rapporten fremhæver bl.a. etableringen af Center for Offentlig-Privat Innovation (CO-PI), der arbejder for at fremme innovation og offentlig-privat samarbejde ved at tilbyde hjælp og værktøjer til offentlige ordregivere.

CO-PI har bl.a. faciliteret skaleringsprocessen ’Sammen om emissionsfrie arbejdsmaskiner’. Her er 19 offentlige bygherrer gået sammen om en fælles markedsdialog med private leverandører, for at skalere og løfte efterspørgslen på eldrevne maskiner i alle størrelser og kategorier. Skaleringsprocessen gør det mere attraktivt for virksomheder at udvikle løsninger, som de offentlige organisationer efterspørger – og dermed fremmes offentlig-privat innovation af emissionsfrie arbejdsmaskiner til gavn for både klima og arbejdsmiljø.  

Men rapporten peger også på en lang række mangler og barrierer for flere innovative offentlige indkøb, der er udslagsgivende for Danmarks relativt lave placering. Centralt står fraværet af en national handlingsplan med konkrete målsætninger og klare strategiske rammer, der går på tværs af sektorer. Manglende politisk opbakning, et svagt incitamentssystem samt utilfredsstillende konkurrence og transparens på det offentlige marked fremhæves også som barrierer for innovation.

”Der er brug for at skabe en kulturforandring i det offentlige, hvor man i langt højere grad tænker indkøb og innovation sammen. Og her er det helt afgørende, at de offentlige indkøbere har opbakning og incitament til at løbe de risici, som innovative processer nu engang indebærer,” siger Jakob Scharff.

I faktaboksen nederst i artiklen kan du læse en kort gennemgang af de centrale mangler og barrierer, der identificeres i landerapporten.  

De reviderede udbudsdirektiver bør fokusere på europæisk innovation og konkurrencekraft  

Den nye geopolitiske virkelighed har skabt et akut behov for, at Europa styrker sin konkurrenceevne på det globale marked. Her ser DI den kommende revisionen af EU’s udbudsdirektiver som en mulighed for at skabe de rette udbudsjuridiske rammer for et mere konkurrencedygtigt og innovativt Europa. 

I et høringssvar vedrørende EU’s udbudsdirektiver har DI derfor opfordret Kommissionen til at indtænke offentlige indkøb som et værktøj til at fremme innovationen i Europa.

”Én af de ting, vi mener man bør kigge på, er at øge brugen af funktionskrav i udbud.  Funktionskrav giver leverandører større frihed til at udvikle og tilbyde innovative tilgange til opgaveløsningen, som ordregiver måske ikke selv har overvejet, men som skaber mere værdi,” siger Jakob Scharff.  

Derudover foreslår DI at undersøge mulighederne for at erstatte ”laveste-pris”-kriterier i udbud med ”laveste totalomkostninger” (TCO). Det vil give de offentlige ordregivere et stærkere incitament til at indtænke innovation og bæredygtighed i kontrakttildelingen.

Du kan læse DI’s høringssvar til Kommissionen her.

Fodnoter

¹ Herunder udbudsloven, vejledninger og retningslinjer fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Information fra Staten og Kommunernes Indkøbsservice A/S (SKI), nationale strategier såsom den Nationale Digitaliseringsstrategi (2022-2026), National Strategi for Cybersikkerhed m.fl.

² Innovative offentlige indkøb – Center for Offentlig-Privat Innovation

Oversigt: væsentlige barrierer og udfordringer

Landerapporten baserer Danmarks score på en lang række kriterier og faktorer for innovative offentlige indkøb. Nedenfor gennemgås de væsentligste udfordringer, som Danmark ifølge rapporten står overfor.

• Manglende national handlingsplan og målsætning for innovative offentlige indkøb 
  Danmark har endnu ikke udviklet en national handlingsplan, der tydeligt beskriver, hvordan regeringen vil involvere beslutningstagere og offentlige ordregivere på både nationalt, regionalt og kommunalt niveau i at gennemføre flere innovative offentlige indkøb. Uden en sådan samlet plan, vil indsatsen forblive fragmenteret og ineffektiv. Desuden findes der heller ikke en fastlagt målsætning for, hvor mange penge der skal investeres i innovative indkøb. 
  
  
• Svagt incitamentssystem
  Danmark har generelt et begrænset incitamentssystem - både hvad angår økonomiske og personlige incitamenter. Dette udgør en af de største hindringer for innovative offentlige indkøb.
  De eksisterende økonomiske støtteprogrammer er primært rettet mod sundhedssektoren. Andre sektorer har ikke samme adgang til finansiel støtte, hvilket begrænser deres mulighed for at investere i nye og innovative løsninger.
  Der findes heller ikke personlige incitamenter, såsom priser eller bonusser, der belønner den enkelte offentlige indkøber for at gennemføre innovative indkøb. Mens der findes priser som f.eks. ”Verdens Bedste Indkøber”, der belønner grønne eller socialt bæredygtige indkøb, findes der ikke tilsvarende for innovative indkøb.
  
  
• Begrænsninger i kapacitetsopbygninger, vejledning og støtte af de offentlige indkøbere
  Landerapporten peger på, at de tilgængelige vejledningsmaterialer, guidelines og håndbøger fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Statens Indkøb og CO-PI har en række begrænsninger. De mangler detaljerede eksempler på best practices og specifikke skabeloner til gennemførelse af innovative offentlige indkøb, der kan gøre det lettere for offentlige indkøbere at navigere i processen og sikre overholdelse af de relevante regler.
  
  
• Utilfredsstillende niveau af gennemsigtighed og konkurrence i udbudsprocesser
  Danmark opnår ikke det optimale niveau for gennemsigtighed i de offentlige udbudsprocesser, som foreskrevet af EU’s Single Market Scoreboard. Det hæmmer virksomhedernes adgang til det offentlige marked, og gør det sværere for innovative leverandører at deltage i offentlige udbud. Dette begrænser i sidste ende offentlige ordregiveres muligheder for at finde og implementere de bedste innovative løsninger.
  Brugen af alternative tilbud (varianter) i udbudsprocesser er desuden meget lav. Det begrænser fleksibiliteten og muligheden for at overveje og vælge innovative løsninger, der løser opgaven og opfylder ordregivers behov på en anderledes måde, end det oprindeligt var tiltænkt og beskrevet i udbudsmaterialet.    
  
  
• Mangel på horisontale og sektorspecifikke politikker
  Kun få horisontale og sektorspecifikke politikker har indarbejdet innovative offentlige indkøb som en strategisk prioritet.
  Af horisontale politiske strategier, der inkluderer innovative offentlige indkøb, tæller KL’s fælleskommunale indkøbsstrategi ”Indkøb med Mening” (2020-2024), Erhvervsfremmestyrelsens strategi for decentral erhvervsfremme (2020-2023) og Regionernes indkøbsstrategi (2020-2025).
  Af sektorspecifikke politikker findes regeringens Strategi for Life Science (2021), der anerkender værdien i innovative offentlige indkøb som et strategisk værktøj i sundhedssektoren, og KL’s fælleskommunale strategi for grønne offentlige indkøb ”Grønne indkøb for en grøn fremtid” (2020).